REALPOLITIK Y CRISIS DEL CONSEJO DE SEGURIDAD. (2003) Oswaldo de Rivero *

Para usar la fuerza internacionalmente se necesita el permiso del Consejo de Seguridad. Para ello, se requiere como mínimo el voto afirmativo de 9 de los 15 miembros del Consejo y que además no exista voto en contra (veto) de Estados Unidos, China, Francia, Rusia y del Reino Unido, que son los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. La única excepción a este permiso explícito es la legitima defensa ante un ataque armado, que luego de ejercida debe ser inmediatamente comunicada al Consejo de Seguridad.

Esta es la metafísica politico-jurídica que autoriza el uso de la fuerza en las relaciones internacionales. Digo metafísica porque para que funcione en el mundo real no debe ir en contra de la estructura bipolar, unipolar o multipolar del poder mundial. Cuando todo este andamio metafísico se aplica sin «realpolitik», es decir, sin tener en cuenta la estructura del poder mundial, el Consejo de Seguridad hace crisis.

Por estas razones, las cinco potencias con derecho a veto tienen que practicar realpolitik dentro del Consejo de Seguridad o desmoronan el sistema de seguridad colectiva de las Naciones Unidas con los terremotos que producen los choques de sus políticas de poder. Durante la guerra fría, cuando el poder mundial era bipolar, el Consejo de Seguridad funcionó con realpolitik. A ningún miembro del Consejo, ni al Secretario General se les ocurrió llevar temas que afectaran la bipolaridad entre los Estados Unidos y la URSS. Así, la URSS invadió Hungría, Checoslovaquia y Afganistán, y los Estados Unidos intervinieron en el Líbano, República Dominicana,Vietnam, Granada y Panamá, sin que el Consejo de Seguridad se pronunciara sobre estas intervenciones contra la Carta de Naciones Unidas.

El fin de la guerra fría y la implosión de la URSS produjo un cataclismo de las capas tectónicas de la estructura bipolar del poder mundial, haciendo surgir el unipolarismo. Estados Unidos surgió como el hegemón global. Su zona de influencia prácticamente abarca todo el globo, incluyendo las zonas de influencia de la URSS en Europa del este, en el Báltico, en Asia central y en el Cáucaso.

Unipolaridad versus Multipolaridad

Cuando finalizó la bipolaridad, ingenuamente se creyó que se vivía un nuevo orden mundial donde funcionaria el sistema de seguridad colectiva del Consejo de Seguridad. En efecto, en 1991, cuando Irak invadió Kuwait, por primera vez el Consejo salió de la marginalidad que le impuso la bipolaridad y logró autorizar el uso colectivo de la fuerza contra Irak. Sin embargo, esta autorización sólo fue posible porque los Estados Unidos inauguraron su nuevo poder unipolar para lograr la unanimidad de todo el Consejo de Seguridad en torno del uso de la fuerza contra Irak.

Muy poco duraría esta ilusión de buen funcionamiento del Consejo de Seguridad con una estructura unipolar. La verdad es que el Consejo, después de la primera Guerra del Golfo y debido a la falta de voluntad política de las potencias que son miembros permanentes, no pudo resolver la situación en Somalia, se paralizó en Bosnia donde la OTAN reemplazó a la ONU, no actuó oportunamente ante el genocidio en Rwanda. Finalmente, en 1999 los Estados Unidos, con el apoyo de la OTAN, desafiaron al Consejo y sin su permiso, debido a la oposición de Rusia y China, hicieron uso de fuerza contra Serbia, bombardeando Belgrado y el Kosovo, inaugurando así su unilateralidad militar contra el sistema multilateral de seguridad colectiva del Consejo de Seguridad.

Muy pronto también el unilateralismo de la unipolaridad se hizo sentir en otros ámbitos. Estados Unidos, rechazó estar controlado por el Protocolo de Kioto sobre emisiones de gases; también rechazó participar en la Corte Penal Internacional y pidió inclusive inmunidad de la Corte contra las tropas norteamericanas que participan en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz establecidas por el Consejo de Seguridad.

El problema ahora y futuro para las Naciones Unidas es que esta nueva estructura unipolar del poder mundial es aún más difícil de compatibilizar con todo el sistema de Naciones Unidas, porque funciona mediante una constante acción unilateral que rechaza todo contrapoder de naturaleza multilateral.

La unipolaridad y su consecuente unilateralidad, no es una categoría de análisis internacional, sino que es una doctrina oficialmente anunciada. En efecto, en septiembre del 2002, en un documento sobre su visión estratégica del mundo, el gobierno de los Estados Unidos proclamó que está dispuesto a mantener la preeminencia de su poder y de su seguridad sobre cualquier otro poder en el mundo, y que no dejará a ninguna otra potencia rivalizar con su poder militar. Anunció dentro de esta doctrina el uso del «ataque armado preventivo», es decir su derecho a atacar sin haber sido atacado, algo nuevo y totalmente contrario . al sistema de seguridad colectiva del Consejo de Seguridad.

La proclamación de esta . nueva doctrina no hizo sino exacerbar la desconfianza y el disgusto que sentían ya Francia, Alemania, Rusia y China en contra de la unipolaridad y la unilateralidad americana. Ya en 1998, el en ese entonces ministro de Relaciones Exteriores de Francia, Humbert Vedrine, había dicho claramente: «no podemos aceptar un mundo unipolar y estamos luchando por un sistema multipolar». Lo mismo declaró en el 2000 el ministro de Relaciones Exteriores de Alemania, Joschka Fisher. También el presidente de Rusia, Vladimir Putin, y el presidente de China, Jiang Zemein, habían declarado en varias oportunidades que no aceptaban un sistema unipolar y en julio del 2001 formalizaron un tratado donde se comprometían a «construir un mundo multipolar».

La nueva doctrina estratégica de la guerra preventiva fue aprobada por el Congreso frente a Irak, sin importarle lo que se decidiera en el Consejo de Seguridad. A pesar de ello, la administración Bush recurrió al Consejo y logró por unanimidad la resolución 1441. Esta resolución mencionó el incumplimiento de Irak durante doce años del cese de fuego de 1991, por no desarmarse, y le advirtió que sufriría «graves consecuencias» si no se desarmaba de inmediato. Sin embargo, a pesar de haber logrado el asidero de la resolución 1441 y estar en mucho mejor posición que cuando atacó Belgrado con la OTAN, donde no había resolución alguna del Consejo, la administración Bush, contrariamente a toda realpolitik, se arriesgó y recurrió nuevamente al Consejo de Seguridad en busca de una segunda resolución que le diera de manera más explícita el derecho al uso de la fuerza militar contra Irak.

Los Estados Unidos no sólo se arriesgaron buscando esta segunda resolución, sino que además advirtieron que atacarían a Irak aunque el Consejo de Seguridad no autorizara este ataque, y manifestaron que su objetivo verdadero no era tanto el desarme sino cambiar el régimen tiránico de Bagdad. Es decir, ¡presentaron una proyecto de resolución pidiendo autorización para usar la fuerza, pero diciendo al mismo tiempo que no necesitaban autorización y que su objetivo final era distinto a lo discutido! Al hacerlo, la diplomacia americana no hizo otra cosa que pedir un referéndum mundial en las Naciones Unidas para que se les reconociera como hegemón y se legitimara su unilateralidad, poniendo en situación difícil a países aliados y amigos.

Esta aberración diplomática es totalmente contraria a una realpolitik. Seguramente Kissinger, un realista, jamas hubiera hecho una movida tan confusa y riesgosa ante el Consejo de Seguridad. Con ella, lo único que obtuvo los Estados Unidos fue un fracaso diplomático. Tuvieron que retirar su resolución ante la amenaza de veto de Francia, Rusia y China, que estaban a la búsqueda de un mundo multipolar.

Sin embargo, tampoco Francia, Rusia y China actuaron guiados por una realpolitik, porque pretendieron, nada menos, imponer el multipolarismo a través de su veto a los Estados Unidos. Esta pretensión no era realista, porque el Consejo no está para definir formalmente la estructura unipolar o multipolar del poder mundial. La cruda realidad histórica de las relaciones internacionales es que el poder mundial fluye de los conflictos. Y así pasó, Estados Unidos atacó Irak y volvió a demostrar a Francia, Rusia y China que el poder mundial es unipolar.

El regreso del sheriff solitario

La falta de realpolitik de los cinco miembros permanentes con derecho a veto hirió gravemente al sistema multilateral de seguridad colectiva de las Naciones Unidas, porque la arquitectura del Consejo de Seguridad no está preparada para soportar el reto de un referéndum sobre unipolaridad o multipolaridad, y además un pleito diplomático irreal entre un hegemón global y tres grandes potencias regionales que no lo igualan en poder real sino en poder formal, sólo por el hecho de tener derecho a veto.

El buen funcionamiento del Consejo de Seguridad no dependerá de que se reforme su composición sino de la evolución de la estructura del poder mundial. Hace ocho años que se debate la reforma del Consejo: el resultado es que nadie quiere perder su derecho a veto, ni compartirlo con nuevos miembros. China, que luchó por casi 25 años para convertirse en miembro permanente con derecho a veto, jamás dejará que entre Japón al Consejo como nuevo miembro permanente de Asia con derecho a veto, y así desafíe su poder regional. Este es el obstáculo principal que bloquea la reforma del Consejo. Si Japón no entra como miembro permanente asiático, tampoco entrará Alemania por Europa, ni Brasil por América Latina. Lo único posible es que se aumente el número de los miembros no permanentes, pero qué poder le da al Consejo que existan más miembros marginales del poder mundial.

La única manera de que el Consejo funcione es que el unilateralismo de los Estrados Unidos se vaya limitando debido a su falta de eficacia. El unilateralismo norteamericano se basa sobre todo en su poder militar. Estados Unidos, con sus siete flotas y decenas de bases militares y aéreas en todo el mundo, proyecta poder militar como ninguna otra potencia lo ha hecho en la historia de la humanidad. Este poder ha servido para cambiar regímenes en Belgrado, en Kosovo, Kabul y Bagdad, pero no ha probado, hasta ahora, ser eficaz en la gobernabilidad, reconstrucción y democratización de los países ocupados.

Diríamos que el poder militar norteamericano puede cambiar talibanes y tiranos, pero no puede reproducir luego su propia sociedad y cultura. Hasta ahora, este poder militar no reproduce democracia ni prosperidad después de sus victorias. El Kosovo sigue sin futuro, Afganistán en manos de señores de la guerra y exportando heroína; Irak no se presenta fácil, su futuro es una incógnita. El poder militar de Estados Unidos, hasta ahora, parece otorgar victorias sin triunfos políticos. Además, la globalización económica esta en crisis, la economía mundial y la de los Estados Unidos están muy debilitadas. La democracia, a pesar de haberse extendido por el mundo, es de muy baja intensidad, se limita sólo a organizar elecciones. Inclusive, debido a la lucha contra el terrorismo, muchas libertades civiles han sido recortadas en los mismos Estados Unidos.

Los destacados profesores Paul Kennedy, Joseph Nye y Samuel Huntington consideran que el poder militar de los Estados Unidos no es eficaz para hacer frente a los desafíos del siglo XXI. No se puede hacer frente al terrorismo, al narcotrafico, al trafico de personas y armas, lavado de dinero, a los graves problemas ambientales, al Sida, a la enorme pobreza y al gran movimiento migratorio clandestino con portaviones, misiles crucero, bombas láser y marines. Debido a las dificultades en Irak, los Estados Unidos, «el sheriff solitario», como lo llama hoy el profesor Samuel Huntington, regresará al Consejo de Seguridad en busca de apoyo y legitimidad para la reconstrucción y gobernabilidad de Irak... Este regreso es positivo, aunque no significa el comienzo del fin de la unipolaridad, sino tal vez el comienzo del comienzo. En realpolitik, el mundo de hoy es demasiado complicado para una superpotencia solitaria.

* Embajador del Perú ante la ONU.