Es la visión o actitud compartida por algún grupo o público acerca de un asunto controvertido, generalmente de carácter político. Como opinión refleja una conjetura, una creencia, lo que a la gente comprendida en ese grupo o público le parece correcto o verdadero aun cuando no lo sea realmente. Para que se considere como pública una opinión, se requiere que refleje el juicio más o menos razonado de la mayoríadel grupo o público, o el parecer de una minoría dominante contrapuesta a la mayoría indiferente.

Diversas secciones del público pueden tener opiniones opuestas, en cuyo caso se considera una opinión pública equilibrada o dividida. Además, la gente puede no estar ni informada ni interesada en muchos asuntos, o si está informada puede carecer de interés suficiente como para sostener una opinión; también puede no tener una opinión previa y elaborarla en el momento en que se enfrenta a una cuestión nueva; esto es lo que permite a la información y a la propaganda ejercer influencia sobre la opinión pública, así como crear nuevas corrientes de opinión, sobre todo en quienes no tienen una opinión muy definida.

Las opiniones a su vez proyectan las actitudes, creencias, sentimientos y reacciones que tiene la gente respecto a algún asunto en particular y determinan su comportamiento. Así, la opinión de una persona es resultado de la información recibida y de las predisposiciones que motivan alguna conclusión acerca de esa información.

La gestación de la opinión pública requiere de la libertad de expresión, de una prensa libre, plural e independiente y de una completa publicidad de todos los debates y actos que realizan los políticos y el gobierno en general, para que los ciudadanos puedan formarse una opinión acerca de los asuntos públicos. A su vez, para que el público se forme una opinión y pueda emitir un juicio se necesita que posea un mínimo de información y de cultura acerca del tema específico de que se trate.

La opinión pública es conformada por circunstancias permanentes (cultura popular, religión, status socioeconómico, educación, etc.) e influencias temporales (sucesos, opiniones autorizadas, campañas, acción de los medios, etc.), Suele manifestarse en dos etapas: durante la primera surge un parecer vago y superficial de la gente, en el cual predominan las reacciones sentimentales; enseguida se manifiestan diferentes puntos de vista y mayor información, de los cuales surge una opinión más racional y objetiva.

La opinión pública es diferente de la cultura política porque está basada en los individuos y en sus percepciones y juicios personales inmediatos y transitorios, en tanto que la cultura política es parte de todo un sistema social que no puede ser reducido a las características de la gente que participa en él, sino que como integrante del medio social, conforma las visiones de los individuos acerca de las cuestiones políticas.

Hay cuatro factores principales que están involucrados en la opinión pública: debe existir una cuestión; se requiere de un número significativo de individuos que expresen sus opiniones acerca de dicha cuestión; debe haber algún tipo de consenso en algunas de estas opiniones; y este consenso ha de ejercer influencia directa o indirectamente.

Existen muchas diferencias entre las distintas definiciones de opinión pública, las cuales expresan los diversos intereses y enfoquesde quienes han abordado el tema, ya sea para obtener una medición cuantitativa de la distribución de la opinión, para entender las relaciones entre las opiniones individuales y la pública, para analizar el papel político de la opinión pública y para estudiar el desempeño de los medios de comunicación en el proceso de formación de la opinión pública.

a.. La medición de la opinión pública

El instrumento principal para medir la opinión pública son las encuestas, que la expresan en los porcentajes de entrevistados que tienen una determinada posición acerca de una cuestión, como apoyar a determinado candidato o funcionario, estar a favor del aborto, etc. Por eso, también se define a la opinión pública como una agregación de opiniones acerca de una cuestión política controvertida, o dicho más directamente: es lo que responde la gente a un cuestionario.

Definir a la opinión pública como aquella que es descubierta por las encuestas, puede implicar que ésta no existe cuando no se realizan encuestas.

Los estudios acerca de la opinión pública han hecho posible algunas hipótesis y generalizaciones, aunque de validez limitada al momento y lugar de su realización. Entre ellas destacan el escaso interés de la gente por la política y por los asuntos públicos a pesar de que sean comentados en los medios masivos. Estas cuestiones sólo atraen más cuando se puede establecer un vínculo directo perceptible con la situación personal, como la cuestión del seguro social, por ejemplo. Únicamente un reducido número de personas que disfruta de niveles socioeconómicos y educativos superiores muestra un interés regular y profundo por las cuestiones políticas. De este modo, parece existir un pequeño público atento y una masa inconsciente de la mayoría de las cuestiones políticas.

Además, hay una relación estrecha entre las opiniones políticas y la pertenencia a grupos socioeconómicos, geográficos, educativos o étnicos; dentro de cada uno de estos grupos existen tanto líderes de opinión como una presión grupal que influyen en las opiniones de los individuos, al grado de que las personas cambian de opinión cuando cambia su entorno social o su grupo de referencia. De ahí que se considere a la opinión pública no como la mera suma de las opiniones individuales, sino como el producto de la comunicación entre los individuos y de sus influencias recíprocas.

En el análisis de la opinión pública son importantes la dirección (preferencia), la intensidad (fuerza de esa preferencia) y la estabilidad (resistencia a cambiar) de las opiniones. Asimismo, es relevante la distribución o extensión del acuerdo o consenso en el caso de las preferencias; a veces, el nivel del acuerdo es amplio, otras veces se polariza entre el "sí" y el "no"; si el consenso es alto, los políticos siguen, generalmente, las tendencias señaladas por la opinión pública. Pero la opinión pública también puede mostrarse como contradictoria y separada en los diversos aspectos de una misma cuestión.

Las preferencias, la importancia que se concede a una cuestión y la intensidad de las opiniones cambian gradualmente a lo largo del tiempo y a veces con una rapidez sorprendente. Asimismo, muchas de las cuestiones que una vez escindieron radicalmente a la opinión pública, más tarde pueden alcanzar en las nuevas generaciones un alto consenso.

Lo importante es que quienes expresan mayor intensidad en sus opiniones tienden a actuar y a participar más conforme a sus sentimientos. Por eso, cuando una minoría activa y comprometida con una causa sostiene una opinión intensa y se enfrenta a una mayoría apática, esa minoría puede hacer ganar su causa.

Además, importan los agregados que conforman una opinión y que tienen por lo menos cinco dimensiones: información acerca del objeto que genera la opinión, organización que da a esa información, consistencia con otras opiniones relacionadas, componente político o acción que se deriva de la opinión y significado e importancia para el individuo que la sostiene. La manera como se presentan estas dimensiones determina las posibilidades de su modificación, por ejemplo, si la opinión se basa en información incompleta o entra en contradicción con otras opiniones, puede ser más fácilmente modificada.

La medición de la opinión pública mediante encuestas es un factor que influye en la conducta de los individuos, de los grupos y aun del propio gobierno cuando sus resultados se hacen públicos, por lo que la difusión de las encuestas puede convertirse en un acto de propaganda.

Desde luego, las campañas políticas tratan de medir la opinión pública para entrar y seguir dentro de la competencia electoral, así como para guiar sus mensajes, y los gobiernos para formular sus políticas públicas y no perder apoyo en la siguiente elección.

b. Opinión individual y pública

Respecto a las relaciones entre las opiniones individuales y la opinión pública, parece claro que las personas conforman sus opiniones con base en cierto grado de racionalidad a partir de las siguientes fuentes:

1) La búsqueda explícita de satisfacer intereses personales o colectivos.
2) Lainfluencia de la cultura, los valores básicos, las ideologías o los símbolos.
3) Las características sociales y la identificación con determinados grupos sociales.
4) La influencia de líderes de opinión, organizaciones e instituciones, cuyas opiniones e interpretaciones se transmiten tanto por los medios masivos, como mediante los amigos, compañeros yfamiliares, de los cuales los individuos toman señales para orientarse acerca de las cuestiones políticas.
5) Los sucesos y cambios en las condiciones objetivas que por sí mismos pueden afectar directamente al público, independientemente de las interpretaciones que ofrezcan los líderes de opinión.

La opinión pública es racional en el sentido apuntado, pero esto no significa que mediante la manipulación no pueda ser desviada de sus verdaderos intereses.

Los sociólogos dan más énfasis al estudio de la opinión pública como producto de la interacción y comunicación social. De modo que no puede haber opinión pública sin comunicación entre los miembros del público que está interesado en una cuestión determinada. Un gran número de personas puede tener puntos de vista similares, pero no se convierten en opinión pública en tanto cada una de ellas ignore la opinión de las demás mediante la radio, la televisión o las discusiones personales. Así, la opinión pública es el resultado de un proceso de comunicación social que integran factores tales como el intercambio de ideas, la sugestión, la imitación, el contagio,las experiencias previas favorables o desagradables etc., así como de la adaptación que hace la gente de sus opiniones a la situación en que se encuentra. En las sociedades modernas la gente no se comporta como individuos aislados, pero tampoco exclusivamente en función de su pertenencia a un grupo u organización.

Desde este enfoque, pueden existir muchas opiniones públicas para una cuestión al mismo tiempo, aunque un grupo de opinión puede ser dominante y tomado en cuenta por el gobierno. Del mismo modo, pueden existir áreas de opinión que no interesen al poder, como la moda por ejemplo. Asimismo, las opiniones expresadas en público pueden diferir de las expresadas en privado, como suele suceder en los regímenes autoritarios.

c. Política y opinión pública

Algunos estudiosos de la política tienden a enfatizar el papel de laopinión pública en el proceso gubernamental, especialmente analizan su influencia en las políticas del gobierno; hay quienes la consideran equivalente a la voluntad nacional, de modo que sólo puede existir una opinión pública a la vez acerca de una cuestión.

Es en este sentido que la opinión pública se define como la que llega hasta el gobierno e influye en sus decisiones, aun como opinión pública latente, es decir, la que los gobernantes consideran que se crearía si se hace o se deja de hacer algo. Desde esta perspectiva, la opinión pública consiste esencialmente en lo que los individuos y los grupos que gobiernan creen prudente atender.

Aunque el término de opinión pública lo popularizó el Ministro de Hacienda de Luis XVI Jacques Necker en la época de la Revolución Francesa, sus orígenes se encuentran en la antigüedad, especialmente en el Agora griega, que era un espacio abierto en donde los ciudadanos libres se reunían para discutir y participar en los asuntos del Estado. Se manifestó también en la "vox populi" que tuvo una influencia clave en las decisiones de los gobernantes romanos de la antigüedad.

En la edad media, la opinión pública de las élites estuvo presente en las luchas entre reyes y papas, así como en las ambiciones dinásticas;mediante sermones y cartas manuscritas, se trató de ganar la opinión de aquellos que contaban; y los juristas consideraron el "consensus" como la opinión dominante que merecía respetarse.

La Reforma Protestante y el Renacimiento en Europa dieron pié a que la opinión popular fuera considerada cada vez en mayor medida. Maquiavelo, por ejemplo, sostuvo que los príncipes debían estar atentos a las opiniones de su pueblo antes de hacer planes y tomar decisiones que los afectasen. En igual sentido, Martín Lutero, al abandonar el uso del latín clásico, sólo inteligible para los educados, decidió dirigirse directamente a las masas que hablaban alemán para ganar su opinión.

A esta creciente diseminación de las ideas, se respondió con la censura: el Papa Pablo IV estableció el primer INDEX de libros prohibidos y Carlos IX de Francia, la prohibición de imprimirlos sin permiso real previo.

La necesidad de los reyes de préstamos para financiar sus guerras, los hizo acudir a los banqueros, quienes requerían conocer las posibilidades de su recuperación, de modo que surgió la ditta di borsa (la opinión de la bolsa), que era la opinión de la comunidad de banqueros. De ahí tomó Necker el término opinión pública para señalar que el crédito público dependía de la opinión de los tenedores y compradores de las deudas gubernamentales acerca de la viabilidad de la administración real; pero también resaltó el poder de la opinión pública en otras áreas: "la opinión pública fortalece o debilita todas las instituciones humanas". Necker sólo consideró parte de la opinión pública a quienes sabían leer y escribir, vivían en las ciudades, se mantenían informados y tenían dinero para financiar al gobierno, es decir, a la burguesía.

Así, a mediados del siglo XVIII, la opinión pública pasó a los salones franceses en donde la élite política e intelectual debatía acerca del arte, la política y la filosofía. Hasta aquí privó lo que se considera un modelo de opinión pública de élites, que era producto de la inteligencia y el juicio moral de los mejores y más preparados.

Con las revoluciones inglesa, norteamericana y francesa, el pueblo ganó el derecho de opinar en las cuestiones políticas. Rousseau sostuvo que todas las leyes debían basarse, en última instancia, en la opinión pública y que su libre expresión impedía el despotismo. Unas décadas después la opinión pública se ubicaba en la prensa, en los partidos políticos que se encontraban en rápido desarrollo y en los grupos de presión, con lo que se conformó el modelo de opinión pública basado en los grupos.

Ya en 1799, el poeta alemán Wieland escribía: "es una opinión que gradualmente enraíza en toda la gente, especialmente entre aquellos que por trabajar en grupo reciben más influencia... la encuentra uno dondequiera... que sin notarse se posesiona de la mayoría de las cabezas... que puede ser reconocida por un murmurar cada vez más fuerte... hasta que estalla con fuerza. Entonces puede cambiar todas las naciones en un breve tiempo y darle a todas las partes del mundo una nueva configuración".

Para Hegel, la opinión pública contenía verdades y mentiras, pero la labor de los grandes hombres era distinguir las unas de las otras.

Por su parte, Jeremy Bentham consideró que la opinión pública era un control útil para la autoridad de los gobernantes, por lo que todos los funcionarios debían de dar publicidad a sus actos.

A fines del siglo XIX, James Bryce describía al gobierno norteamericano como el gobierno de la opinión pública que se expresaba en la prensa, en los partidos y en las elecciones.

Con la alfabetización, el surgimiento de los medios de comunicación electrónica, como la radio, y de las encuestas, la opinión pública se situó en las audiencias y apareció el actual modelo de opinión pública de audiencias, caracterizado por una opinión pública en la que participa la gran masa de la población, pero diferenciada en segmentos.

Los sistemas democráticos cuentan con diferentes mecanismos para conocer las opiniones de los ciudadanos como son los procesos electorales, el referéndum, la iniciativa popular y el plebiscito, la presión de grupos, el cabildeo y las encuestas principalmente. Por su parte, los gobiernos, los partidos, los medios masivos y los grupos de presión reconocen la importancia de la opinión pública y disponen de complejos instrumentos para estudiarla, elaborar sus estrategias y valorar la eficacia de las mismas; buscan orientarla a su favor, mediante campañas políticas y electorales, propaganda y publicidad, relaciones públicas, censura, manipulación de la información, etc.; también la consideran como un factor que define límites de tolerancia para diversas opciones de actuación y adaptan sus propósitos al sentir del público.

No obstante, para Lippman, iniciador de los estudios modernos de opinión pública en los años veinte, regirse de acuerdo a lo que piensa la generalidad puede ser muy democrático, pero en la práctica puede minar a los gobiernos y hasta destruirlos porque es aceptar la falacia de que todos tienen un juicio acerca de todo, cuando realmente, es difícil que una mayoría se forme una opinión acerca de todas las cosas que suceden o que conozca a profundidad alguna cuestión en particular. Lo más común es que lo que se toma como el consenso popular sea en realidad la expresión de los intereses de un grupo minoritario hábil para llamar la atención, o el resultado de la labor de algún político o en general, de la gente que maneja los medios de comunicación.

Ya en 1840, Tocqueville profetizaba que la fe en la opinión pública sería una religión en la que la mayoría sería el profeta. Los gobiernos que se dejan influir demasiado por la opinión pública se arriesgan porque ésta puede ser no informada, no razonada e inestable. Lo cierto es que los gobiernos están cada vez más interesados en la opinión pública para responder a ella o para tratar de controlarla, y que en la medida en que un sistema avanza hacia la democracia se realizan más encuestas de opinión pública, sea para ayudar a la democratización o para confrontarla más eficazmente.

Hoy, muy pocos políticos rechazan públicamente la idea de que los gobiernos deben obedecer a la opinión pública. En la práctica, sólo se puede concluir que la opinión pública no influye en los detalles de la mayor parte de las políticas públicas, pero sí establece los límites dentro de los cuales sus formuladores deben actuar, aunque en algunas cuestiones pueda ser fácilmente manipulada por los medios masivos. Obviamente, la influencia de la opinión pública en el gobierno es más fuerte cuando la gente tiene preferencias claras y sentimientos fuertes acerca de una cuestión pública.

d. Opinión pública y medios masivos

En lo que se refiere a estos medios y su papel en la opinión pública, es evidente su uso creciente: la gente se entera por ellos del acontecer cotidiano, se forma una opinión acerca de éste y asume los elementos de juicio para tomar decisiones. Los medios establecen la agenda pública, definen lo que es importante, lo que interesa, lo que debe preocupar, lo que se debe debatir, lo que es loable o censurable. Además, las grandes corporaciones de comunicación masiva no sólo establecen la agenda pública sino que determinan lo que otros medios menos importantes transmiten.

Así, los medios masivos son capaces de modificar la percepción del público con sólo dar énfasis al contenido de una materia específica y tienen amplias oportunidades para manipular lainformación. Sin embargo, su impacto depende, en primer lugar, de que capte la atención de la gente conforme a sus hábitos de exposición y de modo que perciba que la información atendida le será útil para satisfacer sus deseos o necesidades; y en segundo término, de que refuerce actitudes existentes o active otras latentes en quienes han atendido esa información, pues sólo las actitudes superficiales son susceptibles de cambio mediante el estímulo de los medios masivos y no las actitudes fuertemente arraigadas en la experiencia personal o compartida con las personas con las cuales se mantiene un contacto frecuente y directo, pues los individuos y grupos reciben las comunicaciones masivas de manera selectiva de acuerdo con sus propias opiniones preestablecidas, por lo que para la formación de la opinión pública son quizás mucho más importantes las relaciones interpersonales.

De todas maneras, las posibilidades de manipulación se han ampliado en la sociedad de masas; han desaparecido los lugares que habían permitido la formación, en el diálogo racional, de la opinión pública: la plaza pública y los salones los ocupan hoy la radio y la televisión; los periódicos se han convertido en empresas mercantiles especulativas; las asociaciones y partidos se encuentran guiados por las oligarquías; en suma, los espacios de formación de la opinión pública no son autónomos sino que los dirigen potentes burocracias, y el Estado y la sociedad civil están compenetrados recíprocamente, de modo que forman una nueva clase dirigente que puede manipular a la población. Para ello cuentan con los avances tecnológicos a su disposición que les permiten con facilidad, forjar artificiosamente corrientes de opinión, inclinarlas en determinado sentido, desviar la atención popular y realizar toda suerte de maniobras. Así, las élites establecen los términos del discurso político en los medios masivos, términos que tienen un efecto poderoso para enmarcar las cuestiones políticas acerca de las cuales se forma la opinión pública. El público, antes sujeto de opiniones, se convierte en pasivo receptor de informaciones y en parte de una opinión prefabricada y dirigida. En consecuencia, si ha de avanzar la democracia, se requiere revertir la manipulación de un público atomizado, con órganos de información autónomos y plurales.

Al respecto, Michael Corbett (American Public Opinion) concluye que la ciudadanía norteamericana ni se interesa, ni conoce, ni participa en la política, por lo que es difícil que la opinión pública esté informada y sea sabia; para bien o para mal esta sujeta a la manipulación de una élite, por lo que las decisiones políticas reflejan el punto de vista de los grupos organizados de interés más que el interés público. Propone incrementar la participación política mediante el aumento de la educación política no sólo de los principios democráticos, sino acerca de las implicaciones de estos principios, en especial en lo que se refiere a los derechos individuales.

e. La formación de la opinión pública

Casi cualquier asunto puede convertirse en una cuestión de opinión si existen suficientes personas que desean plantearlo como tal. En un primer momento, las actitudes de la gente son estimuladas o reforzadas por algún agente externo (el gobierno, un grupo de presión, los medios masivos, etc.) Una vez que una cuestión pública se ha identificado, habrá personas que comenzarán a formar actitudes respecto a esa cuestión, y si esas actitudes se expresan a otros por un número suficiente de individuos, la opinión pública comienza a emerger. No todos participan en este proceso, ni todos expresan las mismas opiniones por las mismas razones (por ejemplo, pueden apoyar a un candidato por causas muy diferentes), de modo que un cuerpo homogéneo de opinión pública está compuesto de opiniones individuales enraizadas en diversos valores e intereses, pero lo que importa es que esa opinión sea útil de algún modo a los individuos que la sostienen.

La participación de la gente depende de distintos factores, como las actitudes y la información preexistentes (por ejemplo, si una persona siente que su moral o filosofía personal está en juego en una cuestión, es más probable que participe a favor o en contra); del medio socialque le rodea e influye (familia, amigos, vecinos, etc.) y al que frecuentemente se ajusta; así como del estímulo al que le sujetan los medios masivos y que también le hacen saber lo que piensan los demás acerca de la cuestión. Los grupos de presión y los llamados líderes de opinión también influyen acumulativamente las opiniones, ya sea por los medios masivos o directamente.

Sin embargo, aun se ignoran muchos aspectos de cómo se forman y cambian las opiniones de la gente, pero se supone que éstas cambian cuando sus actitudes ya no corresponden con sus percepciones acerca de las circunstancias prevalecientes, de manera que dejan de serle útiles para la acción. Asimismo, algunas cuestiones pierden importancia, se desvanecen y dan paso al surgimiento de otras.


f. Opinión pública y elecciones

Es en las elecciones en donde la opinión pública tiene su más obvio impacto al determinar quién gobierna. En las elecciones democráticas, las campañas tratan de lograr una definición de la opinión pública a favor de un candidato, de un partido o de un programa. Una vez efectuada la votación, la opinión pública se ve reflejada en los resultados electorales y proporciona un instrumento para el relevo de las personas en los puestos públicos. Así, la opinión pública otorga legitimidad o puede servir como un símbolo de legitimidad democrática para los gobiernos.

Sin embargo, es difícil y controvertible determinar el significado del voto emitido; primero, porque la función principal de una elección es determinar quién tomará las decisiones y no qué decisiones se tomarán; segundo, porque se captan votos motivados por diversas razones, pues durante la campaña cada candidato representó a los ojos del electorado una amplia gama de opciones de política pública en diversos temas, excepto cuando la competencia electoral se centró en un solo tema acerca del cual los candidatos tienen posiciones claramente opuestas que dividen al electorado; tercero, porque las posiciones de los candidatos rara vez se expresan con claridad, ni son opuestas entre sí necesariamente; y cuarto, porque parecen ser relativamente pocos los electores que votan con base en las plataformas políticas, ya que para hacerlo se necesita por lo menos, estar bien informado para poder evaluarlas. Así, la opinión pública sólo establece el contexto dentro del cual el gobernante elegido tiene que actuar.

Por lo anterior, quizás sólo el voto retrospectivo, de premio o de castigo a la tarea realizada, puede interpretarse más adecuadamente como un indicador de que se desea la continuidad o el cambio de la política gubernamental. En otras circunstancias, el indicio más evidente de lo que significa el voto a favor de un candidato, se da en situación de crisis, cuando hay una redistribución importante o un realineamiento de los votantes habituales por los distintos partidos, en cuyo caso el mandato recibido es muy claro.